《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》公开征求意见的公告

　　上海市十六届人大常委会第六次会议对《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》（以下简称《办法》）进行了审议。根据闵行区人大常委会参与立法联系工作安排，现将该条例草案（附后）向闵行区社会公众公布，广泛征求各方意见建议，征集到的意见建议将及时向市人大常委会反馈，以便作进一步研究修改和审议。现将相关事项告知如下：

　　一、征询意见的时间

   　 2023年9月26日至10月9日

　　二、征求意见的重点

　　1.对国土空间规划的意见和建议；

　　2.对耕地和永久基本农田保护的意见和建议；

　　3.对提升建设用地管理质效的意见和建议；

　　4.其他意见和建议。

　　三、反映意见的方式

　　1．来信地址：沪闵路6258号，闵行区人大法制委，邮编201199

　　2.邮箱：nsgw@shmh.gov.cn

　　3.传真：64121475

　　附件：

　　关于《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》及其征求意见有关事项的说明

闵行区人大法制委

                    2023年9月26日

关于《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》征求意见有关事项的说明

　　一、制定背景

　　土地资源是人类赖以生存和发展的重要物质基础。《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》于1994年制定施行，为规范和加强本市土地管理各项工作、推动本市土地资源的保护开发利用发挥了重要作用。2019年，全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》作了修改。为深入践行习近平生态文明思想，贯彻落实国家土地管理法律、行政法规，需要对《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》作全面修改，更好推动本市土地管理工作契合新时代新征程要求和上海实际，为加快构建高效能治理、高质量发展的土地管理制度体系，提供坚实法治保障。

　　二、主要内容

　　《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》共四十二条，主要内容包括：

　　（一）构建国土空间规划实施机制。一是明确本市建立由总体规划、详细规划和专项规划组成的国土空间规划体系，强调应当在国土空间规划中分类划定文化保护控制线；二是明确本市制定国土空间近期规划和国土资源利用年度计划，作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据；三是明确本市建立空间留白机制，对战略预留区及其启用予以严格管控。（第三条至第六条）

　　（二）严格保护耕地。一是要求市、区政府将上一级政府下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务逐级分解下达，落实到具体地块，并对落实情况予以考核；二是对少量零散永久基本农田优化提升、永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的“进出平衡”等作出具体规范，并对补充耕地、耕地质量监测评价、高标准农田建设等提出细化要求。（第八条至第十二条）

　　（三）细化土地转用、土地征收程序。一是明确永久基本农田以外的农用地和未利用地转为建设用地的要求和程序；二是围绕保障被征地主体合法权益，对土地现状调查、征地补偿费用管理和使用情况的监督、征收土地补偿标准等作出规定。（第十五条至第十七条）

　　（四）提升建设用地管理质效。一是明确规划资源部门应当推进土地管理审批制度改革，提高审批效能，并明确在详细规划编制阶段已完成建设用地规模审查的，在用地预审时可不再对用地规模进行审查；二是强化土地全生命周期管理，明确依托国有土地有偿使用合同加强土地供后管理，并对土地使用条件改变予以严格规范。（第二十条、第二十一条、第三十一条）

　　（五）创新土地集约高效利用制度。一是明确开展乡村地区全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局；二是建立完善产业用地融合利用机制，并优化确定产业用地开发强度和供应方式；三是推行社会投资项目“用地清单制”，土地使用权人不再单独开展评估和调查；四是建立土地利用综合绩效评估制度，推动引导低效用地退出和更新盘活。（第十三条、第二十九条、第三十条、第三十四条）

　　三、关于征求意见的重点

　　（一）对国土空间规划的意见和建议；

　　（二）对耕地和永久基本农田保护的意见和建议；

　　（三）对提升建设用地管理质效的意见和建议；

　　（四）其他意见和建议。

上海市实施《中华人民共和国土地管理法》办法

（修订草案）

　　第一条（立法依据）

　　根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和其他有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条（部门职责）

　　市规划资源部门统一负责全市土地的管理和监督工作。区规划资源部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。

　　发展改革、农业农村、经济信息化、生态环境、绿化市容、水务、住房城乡建设管理、交通、财政、人力资源社会保障、国资、统计、审计等部门，按照各自职责，协同实施本办法。

　　第三条（国土空间规划体系）

　　土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

　　国土空间规划包括总体规划、详细规划、专项规划。下级国土空间规划应当符合上级国土空间规划；专项规划应当符合总体规划。

　　第四条（规划编制）

　　国土空间规划应当按照国家和本市有关规定编制，强化规划单元划示和空间全覆盖。

　　本市针对历史文化遗产、自然景观、文化景观、公共文化服务设施聚集区，在国土空间规划中分类划定文化保护控制线。

　　第五条（近期规划和年度计划）

　　本市根据国土空间总体规划，制定国土空间近期规划和国土资源利用年度计划，作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据。

　　国土空间近期规划由市规划资源部门组织编制，报市人民政府批准后实施。国土空间近期规划应当明确近期建设的空间布局、发展方向和时序，规划期限为五年。

　　国土资源利用年度计划应当统筹安排年度土地准备、土地供应、存量建设用地盘活、低效建设用地减量、新增建设用地的规模、区域，并明确具体管理要求。国土资源利用年度计划的编制办法由市规划资源部门制定。

　　本市优先保障中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区、张江国家自主创新示范区、虹桥国际中央商务区、五个新城的建设用地需求。

　　第六条（战略预留区）

　　本市应对未来土地资源配置的战略性需要，在国土空间规划中科学划定一定比例的战略预留区。

　　战略预留区内的土地资源应当予以严格管控。确有符合城市发展功能导向的土地资源配置需求的，应当严格按照国家和本市战略预留区有关规定履行程序后，方可整体或者局部启用战略预留区。

　　第七条（土地调查）

　　土地调查应当按照国家和本市规定开展。规划资源部门组织实施土地勘测定界专项调查的，应当按照相关技术规范要求埋设土地界桩。任何单位和个人不得毁损或者擅自移动土地界桩。

　　第八条（耕地保护主体责任）

　　本市耕地保护实行党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责。各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。

　　市、区人民政府应当将上一级人民政府下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务逐级分解下达，落实到具体地块，并对下一级人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

　　第九条（耕地和永久基本农田保护）

　　本市按照国家规定执行耕地和永久基本农田保护制度。

　　因土地整理、高标准农田建设、全域土地综合整治等确需对少量零散永久基本农田进行优化的，由区人民政府组织编制优化方案，确保永久基本农田质量提升、数量增加、布局优化、生态改善，并依法办理相关手续。

　　因农业结构调整、农业设施建设等，确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当同步补充数量相等、质量相当、可以长期稳定利用的耕地，但国家另有规定的除外。

　　本市对承担耕地和永久基本农田保护任务的区给予生态保护补偿。具体补偿办法由市财政会同发展改革、规划资源、农业农村等部门制定。

　　第十条（补充耕地）

　　市、区人民政府可以组织开展未利用地开垦、农用地整治、建设用地复垦等，增加耕地面积。新增耕地产生的占补平衡指标，纳入国家统一的耕地占补平衡指标库管理，实行全市统筹、跨区调剂。

　　未利用地开垦、农用地整治、建设用地复垦项目应当符合土地、农业、水利等有关标准和技术规范，按照国家和本市有关规定实施。

　　第十一条（耕地质量监测评价）

　　农业农村部门应当会同规划资源、生态环境等部门，建立健全耕地质量监测网络，对耕地质量进行监测，定期开展耕地质量评价，并依据评价结果采取相应的耕地质量保护与提升措施。

　　第十二条（高标准农田建设）

　　本市逐步将永久基本农田全部建成高标准农田。

　　市农业农村部门应当根据国家高标准农田建设规划，编制本市高标准农田建设规划，报市人民政府同意后组织实施。区农业农村部门应当根据本市高标准农田建设规划，编制本行政区域高标准农田建设规划或者实施方案，按照规定报经批准后组织实施。

　　发展改革、规划资源、水务、财政等相关部门按照各自职责，做好协同实施工作。

　　第十三条（乡村地区全域土地综合整治）

　　本市开展乡村地区全域土地综合整治，在国土空间规划确定的乡村规划单元内，统筹农用地和建设用地整理、生态保护修复和国土空间开发活动，优化生产、生活、生态空间布局。

　　镇乡人民政府、街道办事处应当会同区规划资源等部门，编制全域土地综合整治实施方案，报区人民政府批准后组织实施。

　　第十四条（用地预审）

　　建设需要占用土地的，建设单位应当依法向规划资源部门提出建设用地预审申请。规划资源部门应当按照国家和本市有关规定进行建设用地预审。

　　国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目，无需办理用地预审。

　　第十五条（转用审批）

　　建设占用农用地、未利用地的，应当按照国家和本市规定办理转用审批手续。

　　永久基本农田转为建设用地的，依法报国务院批准。

　　永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，区人民政府应当组织拟订农用地转用方案；农用地转用方案按照下列规定审批后，由区人民政府组织实施：

　　（一）在中心城建设用地规模范围内的，分批次逐级上报国务院批准或者由市人民政府根据国务院授权批准；

　　（二）在城镇、村庄建设用地规模范围内的，分批次报市人民政府批准；

　　（三）在中心城和城镇、村庄建设用地规模范围外的，逐级上报国务院批准或者由市人民政府根据国务院授权批准。

　　未利用地转为建设用地的，由区人民政府组织拟订未利用地转用方案，报市人民政府批准后，由区人民政府组织实施。

　　第十六条（土地征收）

　　为了公共利益的需要征收土地的，在依法完成征收土地预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、确定征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议等前期工作后，区人民政府方可申请征收土地，并经有批准权的人民政府批准后组织实施。

　　区人民政府应当在拟征地范围内公示土地现状调查结果。被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人对公示内容有异议的，区人民政府应当组织进行核实；经核实后公示内容有变化的，应当及时公布。

　　审计部门应当加强对征地补偿费用管理和使用情况的监督。

　　第十七条（补偿标准）

　　市人民政府应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口和经济社会发展水平等因素制定区片综合地价，确定征收土地的土地补偿费、安置补助费标准，并至少每三年调整或者重新公布一次。

　　青苗、农村村民住宅、其他地上附着物等的补偿标准，由市人民政府制定。

　　市、区人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老、医疗等社会保障体系。社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老、医疗保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用，按照本市有关规定执行。

　　第十八条（国有土地供应方式）

　　使用国有土地的，应当以出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式取得。但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。

　　有偿使用国有建设用地，依法采用招标、拍卖、挂牌、协议出让等方式供应。按照法律规定，没有条件，不能采用招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采用协议出让方式供应土地。

　　本市探索创新土地资源配置方式，推进城市更新可持续发展。

　　第十九条（国有土地供地审批）

　　国有建设用地供应，由区规划资源部门审查，拟订供地方案，报区人民政府审批；涉及特定区域、项目的，由市规划资源部门审查，拟订供地方案，报市人民政府审批。

　　第二十条（国有土地有偿使用合同）

　　以有偿方式使用国有土地的，由规划资源部门与建设单位签订国有土地有偿使用合同。国有土地有偿使用合同除法律规定应当约定的内容外，还可以约定建设要求、功能业态、产业准入、经济产出、生态环境保护、公共要素配置、房地产转让、土地退出等内容。

　　第二十一条（国有土地使用条件改变）

　　建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。

　　建设单位确需改变该幅土地建设用途的，应当依法经规划资源部门同意，报原批准用地的人民政府批准；确需改变有偿使用合同约定或者土地使用权划拨批准文件规定的其他内容，应当取得相应主管部门同意。

　　第二十二条（收回国有土地使用权）

　　按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，确需使用土地，依法收回国有土地使用权的，规划资源部门应当拟订收回国有土地使用权的方案，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。

　　规划资源部门应当将拟收回地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期提前通知土地使用权人，并在地块范围内公告，公告期不少于三十日。

　　规划资源部门应当就收回国有土地使用权的补偿与土地使用权人进行协商。达成一致意见的，签订补偿协议；无法达成一致意见的，规划资源部门可以作出收回国有土地使用权的决定，并按照决定实施补偿。

　　征收国有土地上房屋，同时收回国有土地使用权的，按照国有土地上房屋征收的有关规定执行。

　　第二十三条（宅基地和村民建房）

　　农村村民建住宅，应当符合国家有关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过市人民政府规定的标准。

　　农村村民经依法批准异地建住宅的，其原有的宅基地应当由村集体经济组织依法收回；按照规划要求，宅基地上的建筑物、构筑物和其他附着物不再保留的，农村村民应当在规定的期限内拆除。

　　本市鼓励村民建房采用集体建房方式，引导村民建房向农村居民点集中。

　　本市鼓励农村集体经济组织及其成员在符合国土空间规划、用途管制要求，尊重农村村民意愿的前提下，利用闲置宅基地和闲置村民住房，发展乡村民宿、乡村休闲旅游等乡村产业，并依法办理相关手续。

　　第二十四条（集体建设用地）

　　农村集体经济组织使用集体建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向区规划资源部门提出申请，由区规划资源部门审核后报区人民政府批准。相关建设用地必须严格控制，并符合国土空间规划、用地标准、生态环境、产业政策等要求。

　　鼓励乡村休闲旅游、农产品加工、乡村商贸流通等乡村重点产业和项目，以及一二三产业融合发展项目，使用集体经营性建设用地。

　　本市按照国家规定推进集体经营性建设用地出让、出租，健全城乡统一的建设用地市场。

　　第二十五条（滩涂资源）

　　本市加强滩涂资源的整体规划和功能引导，采取有效措施做好滩涂资源的保护、利用和管理工作。

　　第二十六条（土地交易市场）

　　国有土地使用权出让、国有土地租赁和集体经营性建设用地使用权出让、集体经营性建设用地出租等，应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。

　　鼓励土地使用权转让、出租等交易活动在土地交易平台进行。

　　第二十七条（临时用地）

　　建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，应当按照国家有关规定办理相关手续。

　　临时使用农用地的，土地使用人应当履行复垦义务，按照国家规定完成土地复垦工作。土地使用人应当在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。

　　第二十八条（土地储备）

　　本市实行土地储备制度。市、区人民政府应当根据国土空间规划、国民经济和社会发展需要，合理确定未来一定时间内的土地储备规模。依法征收、收回、收购或者依法取得的其他土地，可以纳入储备范围。

　　市、区人民政府可以委托专门机构对储备土地进行管护。受委托的专门机构应当建立巡查制度，加强储备土地的管护，发现储备土地上存在违法占用、违法建设、违法倾倒等行为的，应当及时制止，并报告有关部门依法处理。

　　本市探索建立土地整备机制，根据区域发展和城市更新需要，划定实施单元，统筹实施土地储备与土地整理。

　　第二十九条（产业用地融合利用和优化供应）

　　本市建立完善产业用地融合利用机制，工业、仓储、研发、办公等功能用途互利的用地可以按照规定混合布置、立体设置。

　　本市优化确定产业用地开发强度和供应方式。规划资源部门可以采取长期租赁、先租赁后出让、弹性年期出让等适宜的方式供应土地。

　　第三十条（用地清单制）

　　本市推行社会投资项目的用地清单制，在土地供应前，开展地质灾害、地震安全、压覆矿产、气候可行性、水资源论证、水土保持、防洪、考古调查勘探发掘等评估，对文物、历史建筑保护对象、古树名木、人防工程、地下管线等进行现状调查，形成用地清单，纳入相关部门管理依据。土地使用权人不再单独开展上述评估和调查，但国家和本市另有规定的除外。

　　第三十一条（土地管理审批制度改革）

　　规划资源部门应当推进土地管理审批制度改革，通过多种有效方式，进一步简化审批材料、缩减审批时限、优化审批环节，提高审批效能。

　　规划资源部门组织编制国土空间详细规划时，可以进行建设用地规模审查。国土空间详细规划编制阶段已经完成建设用地规模审查的，规划资源部门进行建设项目用地预审时可以不再对用地规模进行审查。

　　第三十二条（标准和规范）

　　本市加强土地高质量保护开发利用标准化体系建设，按照科学规范、系统完备、结构优化、协调配套的要求，制定国土空间规划编制、耕地保护、国土空间生态修复、土地节约集约利用等方面的标准和规范。

　　第三十三条（智慧监管）

　　本市加强土地管理数字化建设，依托“一网通办”“一网统管”，建立健全全市统一的国土空间基础信息平台，整合规划和自然资源、生态环境、经济社会等相关空间数据，实现土地管理全流程数字化和国土空间整体智慧治理。

　　规划资源、发展改革、经济信息化、农业农村、生态环境、绿化市容、水务、住房城乡建设管理、交通、财政、人力资源社会保障等有关部门依托国土空间基础信息平台，加强数据共享，推动土地管理相关行政审批、监测、执法的业务协同，推进土地全生命周期管理。

　　第三十四条（土地利用综合绩效评估）

　　本市建立土地利用综合绩效评估制度。市规划资源部门会同市发展改革、经济信息化、生态环境、国资、统计等部门制定土地利用综合绩效评估指标。评估指标应当包括经济产出、社会效益、生态环境、创新引领等内容。

　　区人民政府根据土地利用综合绩效评估指标，组织开展本区域内土地利用综合绩效评估工作，根据评估结果采取差别化措施予以分类处置。

　　第三十五条（科技赋能）

　　本市鼓励高等院校、科研机构和行业协会、学会等社会组织，依托科技创新平台，开展土地保护、开发、利用、管理的科技研发和成果转化工作。

　　本市支持土地生态基底调查、土地资源可持续利用、国土空间优化开发等新技术、新工艺的研发、应用和示范推广。

　　第三十六条（社会资本参与）

　　本市鼓励和支持社会资本通过自主投资、与政府合作和公益投入等模式参与土地整理、土地复垦、高标准农田建设、低效用地再开发等活动。

　　第三十七条（区域协同）

　　本市加强与长江三角洲区域相关省、市土地资源管理的协同，按照一体化、高质量的要求，在基础设施、生态环境、公共服务、产业布局等方面，推进空间规划相互衔接和国土空间协同治理，探索建立跨区域统筹用地指标的土地管理机制。

　　第三十八条（土地督察）

　　市规划资源部门根据授权对市相关行政管理部门、区人民政府、市人民政府派出机构的土地管理情况进行土地督察。

　　有关单位和个人应当配合土地督察，如实反映情况，提供有关材料。

　　督察部门发现有违反土地管理法律法规，或者落实国家和本市有关土地管理重大决策不力等情形的，可以出具督察意见书，并依法追究相关单位和责任人的责任。相关单位应当认真组织整改，并及时反馈整改情况。

　　第三十九条（动态监管和信用管理）

　　本市综合利用遥感监测、无人机航摄等技术，加强对土地利用状况的动态调查，并依据调查情况采取相应的监管措施。

　　市规划资源部门应当会同相关部门加强土地交易市场信用监管，推进土地市场信用档案建立、信用信息归集、信用分级分类监管等工作。

　　第四十条（指引性条款）

　　违反本办法规定的行为，法律、行政法规已有处理规定的，从其规定。

　　第四十一条（毁损或者擅自移动土地界桩的法律责任）

　　违反本办法第七条规定，毁损或者擅自移动土地界桩的，由规划资源部门责令限期改正，处二百元以上一千元以下的罚款。

　　第四十二条（施行时间）

　　本办法自　年　月　日起施行。